Главные вкладки

Предложения о модернизации практики распространения общедоступной информации в Беларуси

Пояснение

В 2019 году Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь работает над законопроектом, предусматривающим внесение изменений в закон “Об информации, информатизации и защите информации” и будет проводить соответствующую аналитическую и научно-исследовательскую работу.

Как пояснил в ходе недавней прямой линии директор НЦЗПИ Ипатов В.Д., заинтересованные стороны могут направлять свои предложения по указанной теме в центр. Кроме того, можно изложить свою позицию публично, что также будет учтено в центре.

Опорные интервью Ипатова В.Д. для понимания позиции НЦЗПИ:

На мой взгляд, правильный вариант – это открытое обсуждение с параллельной отправкой материалов в НЦЗПИ. Ниже мои соображения о том, что нужно сделать.


Кратко

1. Практика распространения и использования общедоступной информации в Беларуси может быть значительно улучшена за счет внесения в соотв. нормативные документы принципа открытых данных. 2. Одновременно с этим, для повышения предсказуемости работы государственных органов и коммунальных предприятий в части распространения общедоступной информации желательно разработать общедоступные ведомственные реестры такой информации.

1. Принцип открытых данных

В международной практике принцип открытых данных предполагает распространение информации в идеале бесплатно и без лицензионных ограничений ее дальнейшего использования, а также в пригодном для машинной обработки формате. Этот принцип может применяться к информации, которую распространяют как государственные органы, так и любые другие организации.

В терминологии, которая используется международными организациями (ООН, Всемирный банк), этот принцип раскладывается на 2 составляющие:

  1. юридическая открытость: информация должна распространяться без ограничений или с минимальными ограничениями использования, что должно быть явно указано

  2. техническая открытость: информация должна публиковаться в машиночитаемых форматах, допускающих ее компьютерную обработку и повторное использование [1]

1.1. Открытые данные в Беларуси

Сегодня принцип открытых данных уже закреплен, как минимум, в п. 92 Концепции информационной безопасности Республики Беларусь и в гл. 8 Стратегии реформирования системы управления государственными финансами Республики Беларусь.

Но основной документ, регулирующий порядок распространения общедоступной информации (ОИ) – закон "Об информации, информатизации и защите информации" – оставляет форму предоставления ОИ на усмотрение распространителя. В свою очередь, Положение о порядке функционирования интернет-сайтов государственных органов и организаций предусматривает “многовариантность представления информации с использованием различных телекоммуникационных средств, технопрограммных решений и различного уровня доступа к ней”.

На практике это означает, что разные белорусские госорганы и коммунальные предприятия могут по собственной инициативе распространять ОИ в Интернете в совершенно разных форматах: в виде статической инфографики, отсканированных и нераспознанных документов, HTML-документов, пригодных для автоматической обработки электронных таблиц либо в виде настоящих открытых данных, доступных через API. Одновременно, организация, предоставляющая ОИ в определенном виде, имеет право отказать в предоставлении информации в ином виде по запросу пользователя, поскольку форма предоставления информации нормативно не закреплена.

Например, в практике нашего сообщества был случай, когда после запуска на своем сайте нового сервиса по адресной проверке качества воды в 2017 году Минскводоканал со ссылкой на ст. 34 закона “О питьевом водоснабжении” отказал предоставить данные о качестве питьевой воды в виде сводной XLS-таблицы по всем РПНС города Минска. Эти данные ранее ежемесячно на протяжении многих лет публиковались у них на сайте в открытом доступе и позволяли в динамике оценить ситуацию с качеством воды во всем городе.

Предложение 1. Для упорядочения практики распространения ОИ в Беларуси желательно прописать в законе "Об информации, информатизации и защите информации" необходимость предоставления ОИ в виде открытых данных. Примером может служить решение Российской Федерации, в частности п. 2.1. ст. 7 8-ФЗ “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”. Подробнее см. [2].

1.2. Почему это важно

Удобство открытых данных состоит в том, что пользователь не должен тратить дополнительное время и силы на извлечение данных из первоисточника и объединение их с другими данными.

Например, в Беларуси законы и решения об утверждении соотв. бюджетов (республиканского, местных бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов) публикуются как правило в формате PDF (на Национальном правовом портале). Формат PDF исторически создавался для единообразного отображения и распечатки на бумаге документов в разных операционных системах (и этим он хорош), но извлечение данных из PDF-документа является трудоемким процессом, требующим специальных навыков.

В результате, далеко не каждый заинтересованный гражданин и даже журналист СМИ может себе позволить потратить значительное время на систематизацию и изучение данных по различным статьям бюджетных расходов, что периодически выражается в появлении панических материалов в некоторых СМИ и Интернете (в духе “учителей опять обделили за счет силовиков”).

Распространение ОИ в виде открытых данных облегчит работу ее потребителям, будет способствовать укреплению доверия между обществом и государством, а также повысит культуру работы с информацией в Беларуси.

2. Обеспечение предказуемости распространения общедоступной информации

Актуальной задачей является не только унификация форматов ОИ в виде открытых данных, но и упорядочение самой практики ее распространения организациями.

В Беларуси нередки случаи, когда организация сокращает объем предоставляемой ОИ или вовсе прекращает ее публикацию без предупреждения пользователей, которые просто ставятся перед фактом. Парадоксальным образом, такая ситуация часто наблюдается в результате внедрения инновационных решений по информатизации.

Например, после запуска новой версии своего официального сайта в 2019 году Министерство внутренних дел перестало публиковать на нем ежедневную республиканскую оперативную сводку преступлений и происшествий, которая публиковалась с 2012 года, а также ежедневные оперативные сводки на сайтах своих областных управлений. В 2015 году Минское городское управление Министерства по чрезвычайным ситуациям прекратило публикацию ежедневных оперативных сводок с указанием адреса, времени и вида произошедших ЧС и с тех пор публикует значительно обедненный вариант этих данных.

В 2016 году Министерство финансов прекратило публиковать на своем сайте сводные квартальные отчеты о деятельности ОАО, которые представляли собой электронные XLS-таблицы ручной работы высокого качества. Публикация этих данных была перенесена на Единый портал финансового рынка, где она теперь публикуется в целом ворохе разнообразных форматов (PDF, XLS, DOC), что заставляет с тоской вспоминать о данных Минфина.

Пользователи данных Белстата периодически сталкиваются с сокращением объемов или (временным) прекращением распространения общедоступной статистической информации. Например, в 2017 году Белстат неожиданно для пользователей значительно сократил публикацию ежеквартальных данных по демографии (в частности, по рождаемости и смертности) и возобновил публикацию в прежнем объеме и ритме только через год.

2.1. Как с этим быть

Организации по-разному объясняют эти и другие примеры сокращения объема или прекращения публикации ОИ: нехваткой персонала, информатизацией, отказом от распространения непрофильной ОИ либо вовсе не объясняют, но “принимают к сведению” обращение пользователя.

Даже если у распространителя ОИ есть обоснованные причины сократить/прекратить ее публикацию, в результате этих действий страдают интересы пользователей ОИ, которые уже привыкли к фактическому объему и периодичности ее предоставления и рассчитывают на сохранение статус-кво.

Предложение 2. Для повышения предсказуемости распространения ОИ желательно предусмотреть в организациях-распространителях реестры этой ОИ с указанием названия, периодичности и формата распространяемых данных. Такой реестр необходимо размещать в открытом доступе на официальном сайте организации, а изменения в него должны вноситься решением ответственного должностного лица с предварительным уведомлением пользователей (например, через объявление в новостной ленте сайта).

Сноски

[1] http://opendatatoolkit.worldbank.org/en/essentials.html

[2] https://opendata.open.gov.ru/event/5598184/ (См. "Сфера ОД регулируется...")

Алексей Медвецкий,
Редактор проекта “Узнагароды Беларусі”.